Die unsichtbare Hand im Gesetz

Im Oktober 2005 verließ Gerhard Schröder das Bundeskanzleramt. Wenige Wochen später wurde er Aufsichtsratsvorsitzender der Nord Stream AG, einem Konsortium, an dem Gazprom mehrheitlich beteiligt war. Das Projekt, eine Gaspipeline von Russland nach Deutschland, war von seiner Bundesregierung politisch vorangetrieben worden, gegen erhebliche Widerstände aus Polen, den baltischen Staaten und Teilen der EU. Schröders Nähe zu Wladimir Putin war bekannt.

Das war legal. Es gab keine Karenzzeit. Es gab keine Pflicht zur Offenlegung von Gesprächen. Es gab keine unabhängige Kommission, die den Wechsel hätte bewerten müssen. Schröder war frei, am Tag seiner Amtsübergabe zu Gazprom zu wechseln. Was das über den Wert seiner früheren Entscheidungen für die Gaspolitik aussagte, konnte jeder für sich einschätzen.

Das ist das Drehtürprinzip. Und es ist eine besonders sichtbare, weil besonders dreiste Variante eines Systems, das in der deutschen Politik strukturell verankert ist.

Die Drehtür dreht sich leise

LobbyControl dokumentiert seit Jahren Interessenkonflikte beim Wechsel zwischen Politik und Wirtschaft. Die Fälle sind zahlreich: Ex-Staatssekretäre, die in Vorständen von Unternehmen landen, für deren Regulierung sie zuständig waren. Bundesministeriumsmitarbeiter, die nach kurzer Karenzzeit bei Beratungsunternehmen oder Wirtschaftsverbänden anheuern, die dieselben Ministerien beraten. Manager, die für einige Jahre in Bundesbehörden wechseln, ihren früheren Arbeitgebern dabei einen Informations- und Netzwerkvorsprung mitbringen, und anschließend zurückkehren.

Die umgekehrte Drehtür ist weniger sichtbar, aber genauso wirksam: Unternehmensvertreter und Verbandsmitarbeiter, die als Staatssekretäre, Referatsleiter oder beratende Experten in Bundesministerien arbeiten. Externe Berater, die für Ministerien Konzepte entwickeln und dabei Sichtweisen aus Unternehmen oder Beratungslogiken mitbringen. Dieser Rückkanal von der Wirtschaft in die Politik ist schwerer zu beobachten, weil er keine öffentlichen Schlagzeilen erzeugt.

Das Ergebnis: Ein Teil der staatlichen Bürokratie und Gesetzgebung wird von Menschen beeinflusst, die gleichzeitig oder kurz zuvor oder danach für die Unternehmen gearbeitet haben, die von dieser Gesetzgebung betroffen sind. Das muss kein bewusster Verrat des öffentlichen Interesses sein. Es reicht aus, dass Referenten die Perspektive ihrer früheren Arbeitgeber für selbstverständlich halten, dass Politikberater Lösungen kennen, die ihren Kunden nützen, und dass Ministerien lieber auf externe Experten zurückgreifen, weil es billiger und schneller scheint, als auf eigenes Personal, das den Interessenkonflikt nicht hat.

Die direkten Kanäle

Neben dem Drehtürprinzip gibt es direktere Kanäle. Deutschland hatte bis 2021 kein verbindliches Lobbyregister. Unternehmen und Verbände konnten Bundesministerien und Bundestagsabgeordnete beraten, beeinflussen und besuchen, ohne dass öffentlich sichtbar war, wer mit wem über was gesprochen hatte. Das 2021 eingeführte Lobbyregister ist ein Fortschritt. Es verpflichtet zur Offenlegung der Interessenvertretung gegenüber dem Bundestag und der Bundesregierung. Aber es hat weiter sichtbare Lücken und Ausnahmen.

Verbände spielen eine besondere Rolle. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), der Verband der Automobilindustrie (VDA) und die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) beschäftigen gut bezahlte Hauptstadtbüros, pflegen Kontakte zu Abgeordneten aller Fraktionen, laden zu Veranstaltungen ein, finanzieren Studien, die ihre Positionen stützen, und sind in Anhörungsverfahren des Bundestags präsent. Das alles ist legal und Teil des demokratischen Prozesses. Interessenvertretung ist nicht per se problematisch.

Das Problem ist die strukturelle Asymmetrie. Wirtschaftsverbände haben erhebliche Ressourcen für Lobby-Arbeit. Verbraucherschutzorganisationen, Gewerkschaften, Umweltorganisationen und Mieterschutzbünde haben das nicht in derselben Weise. Wenn ein Gesetzentwurf ausgearbeitet wird, liegen dem Ministerium typischerweise Stellungnahmen von Dutzenden Wirtschaftsverbänden und Konzernen vor, die präzise formulierte Änderungswünsche übermitteln, oft mit handverlesenem Datenmaterial, das die eigene Position stützt. Die Gegenseite, also diejenigen, die mit dem Gesetz geschützt werden sollen, hat seltener dieselbe Kapazität zur professionellen Kommentierung.

Ein konkretes Beispiel: Die Steuerprivilegien für Betriebsvermögen in der Erbschaftsteuer, die im vorherigen Teil dieser Serie beschrieben wurden, sind auch das Ergebnis intensiver Lobbyarbeit von Familienunternehmerverbänden und Wirtschaftsorganisationen. Die Behauptung, die Ausnahmeregelungen seien nötig, um Arbeitsplätze zu schützen, wurde über Jahrzehnte wiederholt, bis sie zum politischen Common Sense geworden war. Kritiker aus Wissenschaft und Steuerrecht halten die Privilegien seit langem für deutlich weitergehend, als ein legitimer Schutz von Arbeitsplätzen es verlangen würde. Geändert hat das am Kern der Regelungen wenig.

Parteispenden und personelle Verflechtung

Parteispenden sind ein weiterer Kanal. Unternehmens- und Verbandsspenden an Parteien sind legal und je nach Höhe offenzulegen, besonders hohe Beträge sogar zeitnah. Wer sich die Spenderlisten der großen Parteien ansieht, findet dort regelmäßig Automobilkonzerne, Pharmaunternehmen, Finanzdienstleister und Baukonzerne. Das ist kein Beweis für quid pro quo. Aber die Frage, ob Großspenden die Bereitschaft einer Partei beeinflussen, die Interessen dieser Unternehmen zu berücksichtigen, beantwortet sich nicht dadurch, dass keine formalen Gegengeschäfte nachweisbar sind.

Messbare Konsequenzen

Die Konsequenzen sind messbar. Studien zur Policy-Responsivität, also der Frage, ob Politik eher auf Wünsche wohlhabender Gruppen oder auf die Mehrheitsmeinung der Bevölkerung reagiert, zeigen für die USA und andere westliche Demokratien, dass wirtschaftlich mächtige Gruppen überproportional Einfluss auf Gesetzgebungsergebnisse haben. Für Deutschland ist die Evidenz methodisch vorsichtiger zu lesen, aber die Richtung der Befunde ist ähnlich: Wer mehr Ressourcen, Zugänge und professionelle Interessenvertretung hat, bekommt seine Positionen häufiger in den Gesetzgebungsprozess eingespeist.

Das erklärt Muster, die sonst schwer erklärbar sind: Warum wurde die Vermögensteuer abgeschafft und nicht wiedereingeführt, obwohl Mehrheiten der Bevölkerung das befürworten? Warum wurden Steuerschlupflöcher für Großerben nicht geschlossen, obwohl das Bundesverfassungsgericht die Privilegierung in ihrer alten Form beanstandet hatte?

Die Antwort ist nicht Korruption im strafrechtlichen Sinne. Sie ist strukturelle Einflussnahme, die so normal geworden ist, dass sie unsichtbar wirkt. Die Drehtür dreht sich ohne Geräusch. Die Studien werden bestellt, ohne dass jemand eine Rechnung ausstellt. Die Parteikonferenzen werden gesponsert, ohne dass Auflagen vergeben werden. Das System ist verfeinert, legal und hocheffizient.

CDU und CSU sind als jahrzehntelange Regierungspartei am stärksten in die Strukturen eingebettet. Ihre Wirtschaftsräte und Mittelstandsvereinigungen verbinden Partei und Wirtschaftsinteressen organisatorisch. Die FDP ist kleiner, aber ideologisch direkter auf die Interessen von Kapitalbesitzern und Unternehmern ausgerichtet. Sie vertritt diese Interessen nicht versteckt, sondern programmatisch. SPD und Grüne haben eigene Verflechtungen, in Gewerkschaften und Umweltverbänden, aber auch in bestimmten Wirtschaftsbranchen.

Was sich ändern müsste

Was das System reformieren würde: Ein erweitertes Lobbyregister mit weniger Ausnahmen. Verbindliche Karenzzeiten für Politiker und Beamte in Schlüsselpositionen. Transparenz über alle Treffen zwischen Ministeriumsmitarbeitern und Interessenvertretern, nicht nur gegenüber dem Parlament. Obergrenzen für Parteispenden. Und eine Kultur, die Interessenkonflikte nicht als normal, sondern als das behandelt, was sie sind: eine Erosion demokratischer Entscheidungsfindung.

Keines davon ist technisch schwierig. Mehrere dieser Maßnahmen haben einzelne europäische Länder umgesetzt. Was fehlt, ist der Wille, und zwar der Wille einer politischen Klasse, die im bestehenden System komfortabel lebt.